A PROIBIÇÃO DE CIGARROS AROMATIZADOS E A BAIXA DENSIDADE DA DEMOCRACIA NO BRASIL

Prof. Dr. Alessandro Soares

Diretor Acadêmico

terça-feira, 3 de Julho de 2018 - 12:03

A Agência Nacional da Vigilância Sanitária (Anvisa), por meio da Resolução n. 14/2012 , vedou a comercialização e importação de produtos fumígenos derivados do tabaco que contenham aditivos flavorizantes ou aromatizantes. Em síntese: proibiu-se cigarros com sabor. Com efeito, a referida agência reguladora, no exercício de sua competência normativa técnica, introduziu no ordenamento jurídico brasileiro uma regra geral a ser seguida por todas as pessoas que comercializam ou importam cigarros. Não tardou muito para que as empresas interessadas no respectivo mercado atacassem essa resolução por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4874 , proposta perante o Supremo Tribunal Federal. A ação foi julgada improcedente pela Corte, sendo mantida a medida adotada pela Anvisa; contudo, não foi atribuído efeito vinculante e erga omnes a essa decisão.
Impõe-se observar que o fundamento utilizado pela agência reguladora para a tomada desse posicionamento é a de que, ao se introduzir sabores nos cigarros, haveria um claro incentivo ao seu uso por parte da cidadania, servindo de apelo principalmente às crianças e aos adolescentes, gerando, assim, riscos à saúde. Com efeito, a edição da citada resolução teve como fundamento o art. 7o, XV, da Lei n. 9782/1999, que faculta à Anvisa proibir a fabricação, a importação e a comercialização de produtos em caso de violação da legislação pertinente ou risco iminente à saúde.
Não nos parece haver dúvida quanto à legitimidade do conteúdo da decisão da Anvisa, pois que, se por um lado os cigarros podem ser consumidos de maneira livre, respeitando-se certos limites; por outro, não há qualquer sentido em incentivar o seu uso. Se é um produto que, reconhecidamente, por si só, causa danos consideráveis à saúde, importando custos familiares, sociais e econômicos para toda a sociedade, por qual razão um país, de forma consciente e independente, autorizaria que o seu consumo pudesse ser incentivado por meio de alterações em seu sabor?

Por certo, a decisão da Anvisa não teve um caráter puramente técnico. Por isso, não surpreende que um dos principais questionamentos quanto à proibição de adição de aromatizantes em cigarros diz respeito à legitimidade de uma agência reguladora tomar essa medida . Como essa decisão tem um traço preponderantemente político, caberia aos órgãos representativos competentes imporem essa regra. Surge, nesse sentido, o argumento da democracia contra a burocracia: entidades incumbidas de fazeres técnicos profissionais não poderiam adotar ações que são de competência típicas de ambientes institucionais políticos. Dessa forma, somente o Poder Legislativo, mediante uma discussão realizada em seu âmbito, estaria autorizado a impedir normativamente a introdução de aditivos em cigarros, e não uma agência reguladora, cuja atuação é sempre secundum legem. Sobre esse aspecto, estaríamos diante de uma violação do princípio da separação de poderes.
Mas o que ocorreria caso a Anvisa não adotasse a resolução ora discutida? Se a Anvisa restasse simplesmente em silêncio quanto à situação ou até mesmo emitisse posição favorável à adição de aromatizantes ou flavorizantes em cigarros? Uma das respostas para essa questão seria ir ao judiciário, resultando disso o fato de que um problema surgido no posicionamento de um órgão técnico seria questionado perante outro aparato técnico, agora de caráter judicial. A judicialização da política surgiria no horizonte, obrigando, provavelmente, a certo ativismo por parte dos atores judiciais.
De outro ponto de vista, haveria também a possibilidade de se demandar aos órgãos legislativos que tomassem a medida mais adequada em face do interesse coletivo. Mas eis que, nessa circunstância, aparece um segundo problema: a influência das empresas da indústria do tabaco − com a sua grande capacidade de lobby e poder econômico − muito provavelmente evitaria que tal regra um dia fosse aprovada pelos representantes do Poder Legislativo. A correlação de forças no cenário do parlamento seria em larga medida favorável às indústrias tabagistas.

Nessa ordem de ideias, a pergunta que se coloca é: o que fazer diante do cenário traçado? Em uma perspectiva democrática, poderia a própria cidadania, a partir de um debate público, amplo, longo, constante e igualitário, tomar a sua posição quanto ao tema por meio de uma consulta popular (referendo ou plebiscito)? A resposta em relação a esse ponto é positiva, já que a Constituição brasileira de 1988, em seu art. 1o, parágrafo único, estabelece que o exercício do poder político é atribuído tanto aos órgãos representativos quanto ao próprio povo a partir de manifestação direta. Em razão disso, os incisos do art. 14 da Constituição prevê o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular como instrumentos de democracia direta passíveis de serem colocados em marcha.
O quadro narrado, no entanto, deve ser complementado, pois o poder de iniciativa para provocar a celebração de uma consulta popular constitui efetivamente um monopólio do Poder Legislativo, uma vez que o art. 49, XV, do Texto Constitucional confere competência exclusiva ao Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado) para autorizar referendo e convocar plebiscito. Diante dessa situação, constata-se que nos encontramos perante uma cidadania empoderada, mas desarmada de instrumentos diretos de participação; por isso, não detém a faculdade de abrir um debate público decisivo quanto a questões de interesse comum da sociedade.
A cidadania não está habilitada, por exemplo, a propor iniciativas populares para a convocação de referendos com o objetivo de decidir se os produtos transgênicos devem ser rotulados ou não. Do mesmo modo, não está autorizada a forçar uma consulta em que se debata a necessidade de se indicar o nível de risco do teor de açúcar nas embalagens de alimentos. Todas essas questões, de fundamental importância para a saúde pública, estão impedidas de serem postas em discussão pela própria cidadania mediante mecanismos de democracia direta. O insulamento dos processos decisórios no sistema político institucional brasileiro se revela pela centralidade conferida aos órgãos técnicos e representativos.
Resta, portanto, verificar que, se podemos comemorar a edição da resolução da Anvisa, a qual tratou da proibição de aditivos aromatizantes em cigarros, por simplesmente corresponder ao nosso posicionamento pessoal quanto ao tema, impende notar que tal fato ocorre à revelia de um debate público amplo e de qualquer possibilidade de contra-ataque político por parte da cidadania a partir da utilização de mecanismos de participação direta. Ademais, é importante ressaltar que talvez estejamos diante de uma decisão com forte caráter político, o que violaria a separação de poderes e colocaria em dúvida a legitimidade de sua implementação por um órgão cuja natureza técnica seria elementar. Por fim, mas não menos importante, essa resolução acaba por evidenciar os limites democráticos da estrutura institucional brasileira.

Referências

BINENBOJM, Gustavo. Legalidade regulatória. Folha de S.Paulo, São Paulo, 17 ago. 2017. Folha Opinião. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2017/08/
1910551-legalidade-regulatoria.shtml>. Acesso em: 26 maio 2018.
MINISTÉRIO DA SAÚDE. Agência Nacional de Vigilância Sanitária. Resolução da Diretoria Colegiada – RDC n. 14, de 15 de março de 2012. Disponível em: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/anvisa/2012/rdc0014_15_03_2012…;. Acesso em: 23 maio 2018.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI n. 4874. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?
numero=4874&classe=ADI&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M>. Acesso em: 23 maio 2018.